Решение Ростовского УФАС России от 13.10.2010 г № Б/Н
В отношении ГУВД по Ростовской области
Резолютивная часть решения оглашена «08» октября 2010г.
В полном объеме решение изготовлено «13» октября 2010г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: Коренченко К.А. – заместитель руководителя - начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии
Кожемяко Н.А.– начальник отдела изучения и контроля товарных рынков;
Частников В.Л. – зам. начальника отдела контроля органов власти;
Иваненко И.С. – специалист - эксперт отдела изучения и контроля товарных рынков;
Рабаев В.Р. – специалист-эксперт отдела контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
рассмотрев дело № 861 по признакам нарушения Главным управлением внутренних дел по Ростовской области (344042, гор. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 29; далее по тексту – ГУВД по РО) и НОУ «Учебный центр «Правопорядок» (344082, гор. Ростов-на-Дону, ул.М. Горького, 23) ч. 1 ст. 15, ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – ФЗ «О защите конкуренции»), в присутствии:
представителя ГУВД по РО – <...> (доверенность № 38/4-82 от 03.09.2010г.);
директора НОУ «Учебный центр «Правопорядок» <...>;
директора НОУ «Элита» <...>;
директора НОУ «Правопорядок-Каменск» <...>;
директора НОУ КУЦБ «Бекет» <...>,
Установила:
В рамках исполнения поручения ФАС России от 01.07.2010г. (исх. № АК/20699) Ростовским УФАС России был осуществлен государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства образовательными учреждениями, ГУВД по РО, Россобрнадзора по РО.
В ходе осуществления вышеназванного государственного контроля Ростовским УФАС России установлено, что на территории Ростовской области действует Порядок проведения квалификационного экзамена для граждан, завершающих обучение по программам подготовки частных охранников (далее по тексту – Порядок), предложенный ГУВД по РО руководителям негосударственных образовательных учреждений по подготовке частных охранников Ростовской области (далее по тексту – НОУ).
П.1 Порядка руководителям НОУ предложено руководствоваться следующими разъяснениями, в т.ч. обеспечить для работы экзаменационной комиссии следующие условия:
- компьютерный класс с лицензионным программным обеспечением и сертифицированной программой компьютерного тестирования, позволяющей автоматизировать процессы тестирования и формирования документов;
- манекены для проверки навыков обращения со специальным и гражданским оружием. Манекены должны быть снабжены датчиками, таймером и сигнализацией успешности выполнения упражнений;
- сертифицированный стрелковый объект, позволяющий выполнять установленные упражнения стрельб из служебного оружия;
- обслуживающий персонал перечисленных выше объектов.
Кроме того, Порядком определено, что руководитель НОУ может принять одно из следующих решений:
- провести итоговую аттестацию, выдать аттестованным слушателям свидетельства о прохождении обучения и считать свои обязательства перед слушателями выполненными. В этом случае вопрос о сдаче квалификационного экзамена решается ими самостоятельно;
- обратиться в экзаменационную комиссию ГУВД по РО с просьбой провести квалификационный экзамен для выпускников на собственной базе (при условии, что она соответствует предъявленным требованиям) или по основному месту работы экзаменационной комиссии.
Если принято решение о проведении экзамена на базе другого НОУ, кроме заявки должна быть представлена копия договора об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур.
Если итоговая аттестация проводилась в соответствии с требованиями к проведению квалификационного экзамена и в присутствии члена экзаменационной комиссии ГУВД по РО, руководитель НОУ может обратиться в экзаменационную комиссию с ходатайством положительных результатов отдельных этапов выпускного экзамена (за исключением компьютерного тестирования) в результат квалификационного экзамена.
Вместе с тем, единственным НОУ на территории Ростовской области, соответствующим требованиям, указанным в п.1 Порядка является НОУ «Учебный центр «Правопорядок».
Указанные обстоятельства явились основанием для возбуждения настоящего дела.
В ответ на определение ГУВД по РО представило информацию и документы, из которых следует:
1.Требования о наличии компьютерного класса с лицензионным программным обеспечением и сертифицированной программой компьютерного тестирования основаны на п.9 приложения № 6 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) сыскной деятельности» (ред. от 02.11.2009г.) «Проверка теоретических знаний осуществляется при помощи персональных электронно-вычислительных машин….»; Методических рекомендаций по организации приема органами внутренних дел квалификационных экзаменов и выдачи удостоверения частного охранника (Приложение к Указанию ДООП МВД России № 12/7332 от 25.11.2009г.); Информационных писем ЛРУ ДООП МВД России № 12/6654 от 26.10.2009г. и №12/3051 от 01.12.2009г.
2.Требования о наличии манекенов для проверки навыков обращения со специальными средствами и гражданским оружием, которые должны быть снабжены датчиками, таймером и сигнализацией успешности выполнения упражнений основаны на п. 11 приложения № 6 названного постановления Правительства РФ от 14.08.1992г. № 587 «Порядок проведения проверки практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия устанавливается МВД России»; приложения № 3 названных Методических рекомендаций по приему квалификационного экзамена. Условия успешного выполнения упражнений предполагают воздействие на зоны эффективного поражения, находящиеся на манекене в течении ограниченного времени, что при отсутствии таймера и соответствующих датчиков (звуковой, световой сигнализации и т.п.) затрудняет объективную оценку результатов.
Кроме того, ГУВД по РО сообщило, что НОУ привлекаются к проведению квалификационного экзамена на добровольной основе с их согласия. По вопросу проведения квалификационного экзамена на собственной материально-технической базе в ГУВД по РО обращались НОУ «Учебный центр «Правопорядок» и НОУ «Частного сыска и охраны «Элита», которое обращалось с просьбой проводить экзамен только для его слушателей и не в полном объеме. Просьба удовлетворена. Имеется устное соглашение между ГУВД по РО и НОУ «Учебный центр «Правопорядок» по вопросу предоставления при необходимости базы последнего для проведения квалификационного экзамена.
В ответ на определение НОУ «Учебный центр «Правопорядок» представило документы и информацию из которых следует, что компьютерный класс с лицензионным программным обеспечением и сертифицированной программой компьютерного тестирования, позволяющей автоматизировать процессы тестирования и формирования документов; манекены для проверки навыков обращения со специальным и гражданским оружием, которые снабжены датчиками, таймером и сигнализацией успешности выполнения упражнений; обслуживающий персонал перечисленных выше объектов имеются и используются с января 2010г. НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» и НОУ КУЦ «Бекет» заключили с НОУ «Учебный центр «Правопорядок» договоры об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур, связанных с проведением квалификационного экзамена. Возмездными являются услуги по предоставлению материально-технической базы и обслуживающего персонала НОУ. Экзаменационная комиссия работает на безвозмездной основе. Письменного или устного соглашения между НОУ «Учебный центр «Правопорядок» и ГУВД по РО по вопросу приема квалификационного экзамена нет.
В ответ на определение НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» представила документы и информацию, из которых следует, что требования Порядка отразились на деятельности НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» лишь в положительном смысле. НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» использует (на правах аренды) сертифицированный стрелковый тир и манекен, удовлетворяющий предъявляемым требованиям. Ведутся работы по оборудованию компьютерного класса. У НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» есть возможность на собственной базе обеспечить прием квалификационного экзамена, за исключением проверки теоретических знаний. Зачетные стрельбы и проверку навыков применения специальных средств и гражданского оружия НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» проводит на собственной базе, а проверку теоретических знаний – на базе НОУ «Учебный центр «Правопорядок». Между НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» и НОУ «Учебный центр «Правопорядок» заключен договор от 05.02.2010г. № 50/1/8-ю об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур, связанных с проведением квалификационного экзамена, а именно компьютерного тестирования. Для НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» квалификационный экзамен не является возмездной услугой. НОУ «Школа частного сыска и охраны «Элита» не обращалась в ГУВД по РО с просьбой о разрешении приема квалификационного экзамена в полном объеме на собственной базе.
В ответ на определение НОУ «КУЦБ «Бекет» представило документы и информацию из которых следует, что требования Порядка не соответствуют п.9 Правил сдачи квалификационного экзамена, утвержденных постановлением Правительства от 14.08.1992 № 587, а именно в части требований порядка в отношении компьютерного класса и манекенов. У НОУ «КУЦБ «Бекет» имелась возможность до 25.08.2010г. обеспечить прием квалификационного экзамена на собственной базе, но прием квалификационного экзамена у лиц прошедших обучение в НОУ «КУЦБ «Бекет» осуществлялся на материально-технической базе НОУ «Учебный центр «Правопорядок».
В ответ на определение НОУ «Учебный центр «Правопорядок-Каменск» представило документы и информацию, из которых следует, что Порядком права НОУ нарушены не были. НОУ «Учебный центр «Правопорядок-Каменск» сформирован компьютерный класс, идет работа по открытию стрелкового тира (в настоящее время используется тир на правах аренды у ЗАО «Ресола-Арсенал». Материально-техническая база «Учебный центр «Правопорядок-Каменск» не соответствует необходимым требованиям. Руководитель «Учебный центр «Правопорядок-Каменск» принимает первое из предложенных ГУВД по РО решений – выдает аттестованным слушателям свидетельства о прохождении обучения; квалификационный экзамен сдается выпускниками самостоятельно. Лица, прошедшие обучение в «Учебный центр «Правопорядок-Каменск» сдают квалификационный экзамен на материально-технической базе НОУ «Учебный центр «Правопорядок» как индивидуально, так и группой, но самостоятельно. В ГУВД по РО по вопросу приема квалификационного экзамена на собственной базе не обращалось в связи с несоответствием последней предъявляемым требованиям, а также сложностью при обработке результатов экзаменационного материала. У НОУ есть возможность обеспечить прием квалификационного экзамена на собственной базе по теоретической части. Сейчас возникла необходимость в проведении квалификационного экзамена централизованно, в связи с чем, будет заключен договор на проведение квалификационного экзамена для выпускников НОУ на базе НОУ «Учебный центр «Правопорядок».
28.09.2010г. в связи с необходимостью получения дополнительных информации и документов рассмотрение настоящего дела отложено на 08.10.2010г.
08.10.2010г. в связи с ходатайством ГУВД по РО об ознакомлении с материалами настоящего дела, в рассмотрении настоящего дела объявлен перерыв на 40 мин. до 10 час. 20 мин. 08.10.2010г.
Комиссия, изучив материалы настоящего дела, выслушав представителей сторон, приходит к следующим выводам:
1.01.07.2009г. вступили в силу изменения в ст. 11.1. Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 2487-1), утвержденные Федеральным законном от 22.12.2008 №272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» (далее по тексту – Закон № 272-ФЗ).
Согласно ст.11.1 Закона № 2487-1 (в редакции Закона №272-ФЗ) право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации.
В целях реализации названных изменений в ст. 11.1. Закона № 2487-1 Правительством РФ принято постановление Правительства от 30.07.2009 № 629 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587» (далее по тексту – Постановление № 629), согласно которому постановление Правительства РФ от 14.08.1992г. № 587 дополнено Правилами сдачи квалификационного экзамена.
П.1 Правил сдачи квалификационного экзамена (далее по тексту – Правила), утвержденных постановление Правительства РФ от 14.08.1992г. № 587 (далее по тексту – Постановление № 587) установлено, что квалификационный экзамен проводится, как правило, в образовательных учреждениях, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников.
Из п.п. 3.4. Правил следует, что в образовательных учреждениях прием квалификационного экзамена осуществляется членами экзаменационной комиссии, создаваемой органами внутренних дел, по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников.
П.8 Правил определено, что квалификационный экзамен состоит из проверки теоретических знаний, получаемых по программам профессиональной подготовки частных охранников, и практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия в соответствии с получаемой гражданином квалификацией.
П.9 Правил установлено, что проверка теоретических знаний осуществляется при помощи персональных электронно-вычислительных машин либо путем письменного или устного опроса по экзаменационным билетам, которые составляются на основе программ профессиональной подготовки частных охранников.
Типовые требования к содержанию экзаменационных билетов утверждаются Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Форма проверки теоретических знаний устанавливается комиссией по согласованию с образовательными учреждениями с учетом возможностей их учебно-экзаменационной базы.
П.11. Правил определено, что порядок проведения проверки практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации.
2.04.02.2010г. (исх. № 38/4-140) ГУВД по РО в адрес руководителей НОУ Ростовской области направлен Порядок, которым определяются обязательные для руководителей НОУ условия проведения квалификационного экзамена.
Данный факт подтверждается информацией представленной НОУ в ответ на определение.
При этом положения Порядка в части требований об обязательном наличии у НОУ для проведения квалификационного экзамена: компьютерного класса с лицензионным программным обеспечением и сертифицированной программой компьютерного тестирования, позволяющей автоматизировать процессы тестирования и формирования документов; манекенов, которые снабжены датчиками, таймером и сигнализацией успешности выполнения упражнений, не основаны на законе, поскольку:
- п.9 Правил установлены альтернативные способы проверки теоретических знаний при приеме квалификационного экзамена;
- законодательством не установлено обязательных требований к манекенам в целях проведения проверки практических навыков применения специальных средств (охранниками всех разрядов).
Вместе с тем, всем перечисленным в Порядке требованиям соответствует только НОУ «Учебный центр «Правопорядок», которое также является основным местом работы экзаменационной комиссии ГУВД по РО.
При этом предъявление к НОУ вышеназванных незаконных требований, а также определение материально-техническую базу НОУ «Учебный центр «Правопорядок» в качестве основного места работы экзаменационной комиссии ГУВД по РО фактически привело к тому, что все НОУ, осуществляющие деятельность на территории Ростовской области (в целях обеспечения приема экзаменационной комиссией ГУВД по РО квалификационного экзамена у лиц, прошедших в них обучение по программам профессиональной подготовки частных охранников), а также лица, имеющие свидетельство о прохождении профессиональной подготовки частных охранников (прошедшие обучение до введения процедуры приема квалификационного экзамена, в т.ч. работающие в качестве охранников) (далее по тексту – физические лица) вынуждены обращаться в НОУ «Учебный центр «Правопорядок» для обеспечения приема у них квалификационного экзамена на материально-технической базе НОУ «Учебный центр «Правопорядок».
Кроме того, материалами настоящего дела подтверждается, что предоставление как НОУ, так и физическим лицам материально-технической базы НОУ «Учебный центр «Правопорядок» для обеспечения приема у них квалификационного экзамена является для них платным, т.е. возмездной услугой (договоры об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур, заключенные между НОУ «Учебный центр «Правопорядок» и НОУ; договоры об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур, заключенные между НОУ «Учебный центр «Правопорядок» и физическими лицами).
В связи с изложенным, а также учитывая, что цена услуг НОУ «Учебный центр «Правопорядок» по предоставлению своей материально-технической базы для обеспечения сдачи квалификационного экзамена как НОУ, так и физическим лицам, складывается не только из фактически понесенных расходов, но и из прибыли НОУ «Учебный центр «Правопорядок» (подтверждается калькуляциями на оказание услуг по компьютерному тестированию и проверки практических навыков, представленных НОУ «Учебный центр «Правопорядок»), НОУ «Учебный центр «Правопорядок» предоставляются необоснованные преимущественные условия деятельности на рынке оказания услуг по профессиональной подготовке частных охранников, что привело к ограничению конкуренции на данном рынке.
Таким образом, в действиях ГУВД по РО, выразившихся во включении в Порядок положений о том, что для сдачи квалификационного экзамена на базе НОУ необходимо наличие: компьютерного класса с лицензионным программным обеспечением и сертифицированной программой компьютерного тестирования, позволяющей автоматизировать процессы тестирования и формирования документов; манекенов для проверки навыков обращения со специальным и гражданским оружием, которые должны быть снабжены датчиками, таймером и сигнализацией успешности выполнения упражнений, а также определении материально-технической базы НОУ «Учебный центр «Правопорядок» в качестве основного места работы экзаменационной комиссии ГУВД по РО, содержатся нарушения ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованно препятствовать деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.
3.Кроме того, то обстоятельство, что единственным НОУ на территории Ростовской области, которое соответствует вышеназванным требованиям Порядка, является НОУ «Учебный центр «Правопорядок», а также то, что по устному соглашению между ГУВД по РО и НОУ «Учебный центр «Правопорядка», последнее определено в качестве основного места работы экзаменационной комиссии ГУВД по РО, свидетельствует о согласованном характере действий, совершенных ГУВД по РО и НОУ «Учебный центр «Правопорядок», результатом которых явилось ограничение конкуренции на рынке оказания услуг по профессиональной подготовке частных охранников.
Также, согласно п.2 Постановления № 629, которым Постановление № 587 было дополнено Правилами сдачи квалификационного экзамена, установлено, что финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Постановления, осуществляется за счет и в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на финансирование расходов, связанных с выдачей удостоверения частного охранника.
Таким образом, организация и прием квалификационного экзамена является функцией ГУВД по РО, которая финансируется за счет и в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на финансирование расходов, связанных с выдачей удостоверения частного охранника.
Вместе с тем, материалами настоящего дела подтверждается, что предоставление НОУ «Учебный центр «Правопорядок» материально-технической базы для сдачи квалификационного экзамена оплачивается НОУ и физическими лицами.
Таким образом, процедура сдачи квалификационного экзамена приобретает для них платный характер.
В связи с изложенным, в действиях ГУВД по РО, выразившихся в направлении как НОУ, так и физических лиц в НОУ «Учебный центр «Правопорядок» для заключения возмездных договоров (договоров об оказании услуг по обеспечению аттестационных процедур) с целью обеспечения последними приема у них квалификационного экзамена, а также в действиях НОУ «Учебный центр «Правопорядок», выразившихся в заключении названных договоров, содержится нарушение ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой запрещаются соглашения между органами государственной субъектов РФ и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к установлению непредусмотренной законодательством цены.
Руководствуясь ст. 23, ч.1 ст. 39, ч.1 -4 ст.41, ч.1 ст.49 ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать ГУВД по РО нарушившим ч.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
2.Признать ГУВД по РО и НОУ «Учебный центр «Правопорядок» нарушившими ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции».
3.Выдать ГУВД по РО предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно:
- отозвать от негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих деятельность по профессиональной подготовке частных охранников на территории Ростовской области, Порядок (направленный письмом ГУВД по РО от 04.02.2010г. (исх. № 38/4-140));
- определять место и время приема квалификационного экзамена с учетом всех, поступающих в ГУВД по РО заявок негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих деятельность по профессиональной подготовке частных охранников на территории Ростовской области, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14.08.1992г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) сыскной деятельности».
Председатель Комиссии:
К.А. Коренченко
Члены Комиссии:
Н.А. Кожемяко,
В.Л. Частников,
И.С. Иваненко,
В.Р. Рабаев
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2010-10-13 Приложение к Решению от 13 октября 2010 года № Б/Н Предписание