АДМИНИСТРАЦИЯ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
26.08.2004 N 353 г. Ростов-на-Дону
О Концепции (основных направлениях)
бюджетной и налоговой политики
Ростовской области на 2005 год
и среднесрочную перспективу
В соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса Российской
Федерации и статьей 32 Областного закона от 06.08.96 N 22-ЗС "О
бюджетном процессе в Ростовской области"
ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить Концепцию (основные направления) бюджетной и
налоговой политики Ростовской области на 2005 год и среднесрочную
перспективу согласно приложению.
2. Заместителю Главы Администрации (Губернатора) области -
министру финансов Сверчковой Н.И., заместителям Главы Администрации
(Губернатора) области по курируемым направлениям обеспечить
составление проекта областного бюджета и прогноза консолидированного
бюджета области на основе Концепции (основных направлений) бюджетной и
налоговой политики Ростовской области на 2005 год и среднесрочную
перспективу.
3. Рекомендовать главам муниципальных образований области
обеспечить составление местных бюджетов с учетом Концепции (основных
направлений) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2005
год и среднесрочную перспективу.
4. Контроль за выполнением постановления оставляю за собой.
Первый заместитель Главы
Администрации (Губернатора)
области - Вице-губернатор И.А. Станиславов
Постановление вносит
министерство финансов области
Приложение
к постановлению
Администрации области
от 26.08.2004 N 353
КОНЦЕПЦИЯ
(ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ)
БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
НА 2005 ГОД И СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
I. Общие положения
Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики
Ростовской области на 2005 год и среднесрочную перспективу (далее -
Концепция) подготовлена в соответствии со статьей 182 Бюджетного
кодекса Российской Федерации и статьей 32 Областного закона "О
бюджетном процессе в Ростовской области".
Разработка бюджетной и налоговой политики области осуществлена на
основе стратегических установок Бюджетного послания Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О
бюджетной политике в 2005 году", с учетом Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и
согласно постановлению Правительства Российской Федерации от
22.05.2004 N 249, а также проводимой в Российской Федерации реформы
федеративных отношений и местного самоуправления.
II. Главные итоги бюджетной политики
При проведении бюджетной политики приоритетами Администрации
области были: мобилизация собственных доходов на основе экономического
роста и развития налогового потенциала, первоочередное максимальное
удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы, сокращение
кредиторской задолженности, обеспечение своевременных расчетов по
социальным выплатам отдельным категориям населения области, повышение
бюджетной ответственности.
Темпы роста консолидированного бюджета 2003 года по сравнению с
предыдущим годом - более чем 114 процентов. Среднедушевой бюджетный
доход вырос до 6,9 тыс. рублей, в текущем году данный показатель
планируется на уровне 7,5 тыс. рублей. Государственный долг области на
порядок ниже установленных законодательством предельных норм.
Вырос удельный вес собственных доходов, они составляют более чем
две трети доходных источников бюджета и по-прежнему являются их
основой.
Бюджетная политика в области расходов направлена на финансовое
обеспечение социально-экономических задач области. Полностью
выполняются бюджетные обязательства по основным статьям расходов в
образовании, культуре, здравоохранении, социальном обеспечении,
правоохранительной деятельности.
Обеспечена плановая индексация заработной платы работников
организаций бюджетной сферы. На ее выплаты направлено четверть всех
расходов бюджета.
Приоритетным являлось обеспечение базовых услуг, прежде всего
отраслей социальной сферы, а также реформирование
жилищно-коммунального хозяйства. Объемы бюджетных средств,
направляемых в эти отрасли, существенно приросли.
Значительные ассигнования выделены на цели развития бюджетной
сферы и поддержку деловой активности в области. В их числе:
капитальный ремонт и строительство, приобретение оборудования для нужд
бюджетных учреждений, субсидирование ставок по привлеченным
хозяйствующими субъектами кредитам и другие.
Придание на протяжении последних трех лет приоритетного значения
развитию и совершенствованию системы межбюджетных отношений
способствовало обеспечению сбалансированности областного и местных
бюджетов, созданию условий для наращивания налогового потенциала
муниципальных образований и повышению бюджетной ответственности на
местах.
Совокупный объем долгов местных бюджетов по социально-значимым
расходам снизился за последние полтора года более чем на половину, с
0,9 до 0,4 млрд. рублей. Областной бюджет таких долгов не имеет.
Полностью ликвидированы долги местных бюджетов по детским пособиям и
компенсационным выплатам педагогическим работникам на приобретение
книгоиздательской продукции.
III. Разграничение расходных и доходных полномочий между
органами государственной и муниципальной власти области
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005 год и
среднесрочную перспективу во многом предопределены изменениями
федерального законодательства, регламентирующего доходные источники и
расходные обязательства федерального, региональных и местных бюджетов.
Поэтому особое внимание будет уделено созданию финансовой основы
и необходимой нормативной правовой базы для реализации на практике
проводимой реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
В текущем году необходимо обеспечить уточнение действующей в
области схемы разграничения расходных полномочий в соответствии с
Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", а также
поправками в отраслевое законодательство. В рамках закрепленных
полномочий будут разработаны и приняты необходимые областные
нормативные правовые акты отраслевого характера, регламентирующие
объемы и порядок финансирования отдельных направлений расходов, в том
числе связанных с социальной поддержкой населения.
Ранее принятые областными органами государственной власти меры по
централизации на уровне областного бюджета отдельных расходных
полномочий (предоставление льгот и компенсаций социально незащищенной
категории граждан, обязательное медицинское страхование неработающего
населения, обеспечение государственных гарантий прав граждан на
получение общедоступного и бесплатного общего образования) позволили
обеспечить эти государственные гарантии населению, заблаговременно и
планомерно подготовиться к реформе.
Предусматриваемые изменения в действующее разграничение расходных
полномочий между областным и местными бюджетами предполагают
дополнительную централизацию на уровне областного бюджета расходов по
социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий
граждан (инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей и детей,
оставшихся без попечения родителей, ветеранов труда, тружеников тыла,
семей, имеющих детей, жертв политических репрессий), предоставлению
субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, оказанию
медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях. В
соответствующих объемах будут перераспределены финансовые ресурсы на
уровень областного бюджета.
В целях обеспечения эффективности централизуемых на областном
уровне расходов полномочия по их непосредственному финансированию
будут переданы органам местного самоуправления в рамках специального
Областного закона "О наделении органов местного самоуправления
Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской
области". Расходы для выполнения переданных полномочий будут
осуществляться из местных бюджетов за счет субвенций областного
бюджета.
Распределение налоговых доходов между федеральными, региональными
и местными бюджетами будет закреплено не действующими только на один
год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами Российской
Федерации. Это создаст условия для внедрения средне- и долгосрочного
планирования, повысит стабильность и предсказуемость бюджетных доходов
территориальных бюджетов.
IV. Совершенствование межбюджетных отношений
Действующие в течение 2-х последних лет основные методологические
подходы по распределению межбюджетных трансфертов
областного бюджета органам местного самоуправления будут
сохранены как доказавшие свою эффективность и соответствующие основным
принципам, установленным на федеральном уровне. Проект областного
закона, регулирующего межбюджетные отношения органов государственной
власти и органов местного самоуправления на 2005 год, будет
подготовлен на базе действующего закона о межбюджетных отношениях,
принятого в 2002 году на среднесрочный период.
Предстоящие изменения в основном обусловлены изменениями
бюджетного, налогового и отраслевого законодательства Российской
Федерации и Ростовской области с учетом перераспределения расходных
полномочий и доходных источников.
Межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам,
включат финансовую помощь текущего, инвестиционного и стимулирующего
характера, а также средства областного Фонда компенсаций.
Основной объем текущей части финансовой помощи будет
предоставляться из Фонда финансовой поддержки муниципальных
образований, образуемого в составе областного бюджета для выравнивания
уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов отдельных
местных бюджетов предполагается сохранить оправдавший себя на практике
"точечный" инструмент финансовой поддержки муниципальных образований -
дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности таких
бюджетов.
Отличительная особенность Фонда компенсаций - предоставление
межбюджетных трансфертов местным бюджетам исключительно в виде
субвенций. Это предполагает полное финансовое обеспечение переданных
органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий
области в рамках Областного закона "О наделении органов местного
самоуправления Ростовской области отдельными государственными
полномочиями Ростовской области".
Предоставление инвестиционной финансовой помощи бюджетам
муниципальных образований будет осуществляться из Фонда муниципального
развития.
Стимулирующая часть финансовой помощи предполагает наряду с
Фондом софинансирования социальных расходов создание в перспективе в
составе областного бюджета, по аналогии с федеральным бюджетом, Фонда
реформирования муниципальных финансов. Средства этого Фонда следует
распределять по единой методике, утверждаемой Администрацией области,
и направлять на оздоровление муниципальных финансов.
В рамках закрепленных за субъектами Российской Федерации
контрольных полномочий необходимо сохранить оправдавший себя на
практике необходимый и достаточный финансовый контроль, в том числе:
за исполнением переданных муниципальным образованиям отдельных
государственных полномочий, за своевременностью и полнотой выплат
зарплат работникам бюджетной сферы, коммунальных расчетов и
трансфертов населению.
Особую актуальность приобретет проведение ежемесячного
мониторинга исполнения местных бюджетов, регулярной оценки финансового
состояния и качества управления местными финансами, предусматривающей
присвоение муниципальным образованиям рейтингов в зависимости от
полученных результатов.
Отличительной особенностью предстоящего года станет подготовка
областных и местных органов власти к введению двух типов местных
бюджетов. Предметом совместной работы глав муниципальных районов и
глав поселений при поддержке областных органов власти должны стать
разработка и принятие бюджетов на 2006 год, а также нормативных
правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс во вновь образуемых
муниципальных образованиях.
Необходимо обеспечить создание нового звена в системе
межбюджетных отношений - бюджетов поселений. В этой связи дальнейшее
развитие получат мероприятия по обеспечению финансовой системы
квалифицированными кадрами. Необходимо продолжить проведение на
областном уровне обучающих семинаров с соответствующей категорией
муниципальных служащих. Главам муниципальных районов необходимо
проводить повышение их квалификации и стажировки на базе местных
администраций.
V. Основные направления налоговой политики
В отличие от бюджетной реформы налоговая реформа находится в
стадии завершения. Предыдущие четыре года ее проведения показали, что
значительная часть мер уже реализована, ключевые законы приняты.
Предстоящий год должен в целом завершить налоговую реформу в
Российской Федерации.
К числу основных мер по изменению налогового законодательства в
2005 году следует отнести внесение изменений и дополнений в части
первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признание
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации
о налогах и сборах. Они предусматривают перераспределение в пользу
федерального бюджета ставки налога на прибыль организаций в размере
1,5 процента и норматива отчислений по водному налогу, изменения в
системе имущественных налогов в части введения льгот отдельным
категориям налогоплательщиков налога на наследование или дарение.
Эти изменения в источниках формирования налоговых доходов
приведут к сокращению налоговой базы бюджета региона. С целью
компенсации выпадающих доходов на федеральном уровне предусматривается
передача норматива отчислений по единому сельскохозяйственному налогу
в пользу регионального бюджета - 30 процентов; индексация ставок
акцизов на алкогольную продукцию; увеличение налоговой ставки,
полученной в отношении доходов от долевого участия в деятельности
организаций, полученных в виде дивидендов с 6 до 9 процентов;
расширение видов предпринимательской деятельности по единому налогу на
вмененный доход с одновременным пересмотром в сторону увеличения
базовой доходности.
Однако принимаемые на федеральном уровне меры недостаточны для
исключения выпадающих доходов бюджета области. В сложившейся ситуации
особую актуальность приобретает вопрос увеличения доходов на основе
эффективного управления государственной и муниципальной
собственностью. Обеспечение поступления дополнительных доходов должно
быть достигнуто за счет создания новых источников платежей и более
рационального использования имеющегося имущества.
Предстоит дальнейшее совершенствование прогноза
социально-экономического развития области, включая прогноз по каждому
из основных показателей налогооблагаемой базы.
Необходимо обеспечить полноту и достоверность прогноза
поступлений в бюджет области от продажи находящегося в муниципальной
собственности имущества, а также учет этих доходных источников местных
бюджетов при определении межбюджетных отношений.
Изменения в источниках формирования доходов бюджета области и
полномочий регионов по их формированию сохранят актуальность одной из
основных задач бюджетно-налоговой политики. Это мобилизация
собственных доходов региона за счет экономического роста и развития
налогового потенциала с одновременным принятием всех возможных мер по
повышению собираемости налогов и обязательному вовлечению недоимки в
обороты бюджетов.
VI. Основные приоритеты и повышение результативности
бюджетных расходов
Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год сохранятся и
будут соответствовать решению задач социальной направленности.
Несмотря на ограниченные возможности по наращиванию доходов
консолидированного бюджета, как и в предыдущие годы, особое внимание
необходимо уделить обеспечению текущих расходов в основных социальных
отраслях: образование, здравоохранение, социальная политика, культура,
физкультура и спорт.
Расходные полномочия бюджетов по этим отраслям, исчисляемые как
нормативные расходы, будут дополнены рядом субвенций органам местного
самоуправления в части:
финансирования организации и поддержки учреждений культуры и
искусства;
материально-технического и финансового обеспечения деятельности
территориальных органов социальной защиты населения и оказания
социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам различными
учреждениями социального обслуживания;
организации оказания специализированной медицинской помощи;
хранения, комплектования, учета и использования архивных
документов, относящихся к государственной собственности;
ежемесячной выплаты опекунам (попечителям) детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей;
организации осуществления выплаты ежемесячных пособий малоимущим
гражданам, имеющим детей.
Объем субвенций будет определен исходя из общих единых
нормативных подходов к расчетам бюджетов на основе обновленной
нормативной правовой базы Российской Федерации и Ростовской области.
Обновленная нормативная правовая база Ростовской области,
направленная на социальную поддержку малообеспеченных слоев населения
в условиях разграничения полномочий, позволит обеспечить денежные
компенсационные выплаты и предоставить льготное коммунальное
обслуживание ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период
Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, малообеспеченным
многодетным семьям, гражданам, пострадавшим от политических репрессий.
На основе Областного закона "Об охране здоровья жителей
Ростовской области" в областном бюджете на 2005 год будут заложены
целевые средства для оказания жителям области помощи в приобретении
лекарств.
Социальная поддержка планируется для отдельных категорий
работников бюджетной сферы, работающих на селе.
В расходах бюджета будут предусмотрены ассигнования на рост
заработной платы работников бюджетной сферы и рост зарплаты
муниципальных служащих.
Наряду с обязательными текущими расходами в бюджете области 2005
года планируются средства на капитальный ремонт и приобретение
оборудования в социальных отраслях, развитие и поддержку
жилищно-коммунального хозяйства, финансирование ремонта, строительства
и реконструкции внутригородских и поселковых дорог.
Дальнейшее развитие должно получить жилищное строительство для
той части населения, которая не в состоянии обеспечить решение
жилищной проблемы без поддержки государства. Ипотека должна стать
наиболее распространенной формой кредитования людей со средними
доходами, бюджетников в сфере предоставления социального жилья.
Через систему долгосрочного льготного кредитования необходимо
построить систему закрепления молодых кадров в социальных отраслях.
Совершенствование бюджетного процесса с учетом реализации
Программы реформирования государственных и муниципальных финансов
Ростовской области, утвержденной постановлением Администрации области
от 10.01.2003 N 8, за последние годы позволили обеспечить:
своевременное принятие и исполнение сбалансированных бюджетов,
минимизацию количества вносимых в них изменений;
переход к казначейским принципам исполнения бюджета и его
кассовому обслуживанию через органы федерального казначейства,
закрытие бюджетных счетов в кредитных организациях, что создало
условия сохранности средств в кризисных ситуациях;
внедрение элементов среднесрочного финансового планирования
- принято соответствующее постановление Администрации области,
применение программно-целевого бюджетного планирования через
реализацию областных программ и мероприятий;
повышение значимости отраслевых министерств и ведомств как
главных распорядителей средств областного бюджета, осуществляющих
планирование и финансирование подведомственных расходов и контроль за
целевым использованием бюджетных средств. Постановлением Администрации
области утвержден перечень главных распорядителей средств областного
бюджета, аналогичные перечни утверждены во всех муниципальных
образованиях;
проведение оценки финансового состояния и качества управления
областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовской
области на основе соответствующего приказа министерства финансов
области.
Бюджетная политика должна способствовать повышению качества и
доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными
(муниципальными) финансами, переориентации деятельности главных
распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых
результатов, что является основой проводимой в стране реформы
бюджетного процесса.
На основе постановления Правительства Российской Федерации от
22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных
расходов" реформирование бюджетного процесса в среднесрочной
перспективе в Российской Федерации будет осуществляться по следующим
направлениям:
совершенствование среднесрочного планирования;
выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
совершенствование и расширение сферы применения
программно-целевых методов бюджетного планирования;
реформирование бюджетной классификации и учета.
Законодательное разграничение расходных и доходных полномочий
между органами государственной и муниципальной власти создаст условия
для дальнейшего совершенствования среднесрочного планирования.
Распределение бюджетных ресурсов должно производиться в
зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в
соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической
политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.
Учитывая ориентацию бюджета на конечные результаты, в дальнейшем
предполагается включать в перспективный финансовый план распределение
ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний
период с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
С учетом повышения роли перспективного финансового плана
предлагается в будущем утверждать его нормативным правовым актом
области. Такой подход позволит расширить горизонты планирования,
создать стимулы оптимизации бюджетных расходов, повысить качество
подготовки бюджета и предсказуемость бюджетной политики в целом.
В целях повышения степени прогнозируемости всей системы
бюджетирования, определения долгосрочных приоритетов финансирования
необходимо внедрение такого принципа бюджетного планирования, как
выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. В
среднесрочной перспективе будут разработаны: реестр расходных
обязательств области, методика и порядок определения объемов бюджетов
действующих и принимаемых обязательств.
Расширение сферы применения и повышения качества
программно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за
счет: ежегодного представления субъектами бюджетного планирования
докладов о результатах своей деятельности; совершенствования
методологии разработки и реализации целевых программ; использования в
бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с
переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых в
настоящее время по сметному принципу.
Использование программно-целевых методов бюджетного планирования
позволит обеспечить: тесную связь между выделяемыми бюджетными
ресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в
соответствии с установленными приоритетами; комплексное и системное
решение среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и
социальной политики; прозрачность и обоснованность выбора целей, путей
достижения результатов.
Начиная с 2005 года, при разработке и исполнении бюджетов будут
учтены изменения бюджетной классификации Российской Федерации,
бюджетного учета и отчетности.
Реализация указанных мер по реформированию бюджетного процесса и
повышению результативности расходов на уровне областного и местных
бюджетов во многом будет предопределена внесением необходимых
изменений в федеральное законодательство. Правительство Российской
Федерации предполагает разработку соответствующих нормативных правовых
актов до 2006 года.
В целях обеспечения целевого и эффективного использования
бюджетных средств дальнейшее развитие получит созданная в области
система финансового контроля, включающая в себя предварительный и
текущий финансовый контроль за счет исполнения бюджета по казначейским
принципам, а также проводимая Контрольно-счетной палатой области,
областными органами власти контрольная работа по соблюдению
участниками бюджетного процесса норм и правил бюджетного
законодательства.
Заместитель начальника
общего отдела
Администрации области В.М. Костенко