Решение Ростовского УФАС России от 02.03.2010 г № Б/Н
В отношении ОАО «Новочеркасскгоргаз»
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – Ростовское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии:
Молчанов Е.Г. – зам. руководителя управления;
Члены Комиссии:
Коренченко К.А. – зам. руководителя управления – начальник отдела контроля органов власти;
Зиновьев О.Г. – начальник отдела контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
Частников В.Л. – зам. начальника отдела контроля органов власти;
Коробейников Н.А. – специалист-эксперт отдела контроля за соблюдением антимонопольного законодательства,
(далее – Комиссия) рассмотрев дело № 84 от 01.02.2010 года по признакам нарушения ОАО «Новочеркасскгоргаз» (346411, г.Новочеркасск Ростовской области, ул.Народная, 66) части 1 статьи 10 и Нижне-Донским управлением Ростехнадзора (344029, г.Ростов-на-Дону, ул.Селиванова, 66) статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»),
Установила:
18.01.2010 года в Ростовское УФАС России поступило заявление (вх.№342) <...> (346421, г.Новочеркасск Ростовской области, <...>) о нарушении ОАО «Новочеркасскгоргаз» антимонопольного законодательства, выразившегося в отказе выдачи технических условий к газораспределительным сетям.
05.11.2009 года <...> обратилась в ОАО «Новочеркасскгоргаз» с заявкой о выдаче технических условий для газификации садового дома, расположенного по адресу: садоводческое товарищество №110, ул.Наклонная, участок №38.
02.12.2009 года ОАО «Новочеркасскгоргаз» сообщило, что газификация садового дома возможна после разработки схемы газоснабжения данного района с последующей разработкой рабочих чертежей по прокладке распределительных газопроводов, согласованием с Администрацией г.Новочеркасска и заинтересованными организациями.
В ходе проведенной МТУ Ростехнадзора по ЮФО проверки выявлено, что в нарушении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 года №83 (далее – Правила №83), технические условия выдаются не в соответствии со схемами газоснабжения Ростовской области, районов, городских и сельских поселений Ростовской области, утвержденными и прошедшими экспертизу в установленном порядке.
Кроме того, предписанием МТУ Ростехнадзора по ЮФО от 24.06.2007 года №47, предписывается приостановить выдачу технических условий, в нарушение порядка предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 года №83.
Однако, Правила №83 не предусматривают зависимость между выдачей технических условий и разработкой отсутствующих схем газоснабжения.
Запрет МТУ Ростехнадзора по ЮФО на выдачу технических условий необоснованно препятствует осуществлению деятельности ОАО «Новочеркасскгоргаз» по выдаче технических условий.
Таким образом, заявитель считает, что ОАО «Новочеркасскгоргаз» выполнив незаконное предписание МТУ Ростехнадзора по ЮФО, ущемило его интересы, что является нарушением части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции».
В своих письменных пояснениях ОАО «Новочеркасскгоргаз» сообщило следующее:
<...> 03.11.2009 года обратилась в ОАО «Новочеркасскгоргаз» с заявлением о выдаче технических условий на присоединение к газораспределительной сети жилого дома, по адресу г.Новочеркасск, ул.Наклонная, 38.
Общество не отказывало <...> в выдаче технических условий, а в письме (от 02.12.2009 исх.№1327) сообщило, что газификация садового дома возможна после разработки схемы газоснабжения данного района города с последующей разработкой рабочих чертежей по прокладке распределительных газопроводов, с согласованием Администрацией г.Новочеркасска и заинтересованными лицами.
Газоснабжение населения осуществляется от газопроводов низкого давления, запитанных от ГРП 64, согласно генеральной схемы газоснабжения г.Новочеркасска. Гидравлический расчет газопроводов низкого давления не предусматривает газоснабжение садоводческого товарищества №110.
ОАО «Новочеркасскгоргаз» в целях обеспечения надежной и безопасной эксплуатации газовых сетей при выдаче технических условий на газификацию объектов руководствуется нормами действующего законодательства, которые обязывают ОАО «Новочеркасскгоргаз» при выдаче технических условий руководствоваться схемой газоснабжения города.
Пунктом 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок определения и предоставления технических условий, и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 4 Правил №83 при подготовке градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку, подготавливает орган местного самоуправления на основании:
-информации о разрешенном использовании земельного участка;
-предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, установленных в отношении данного земельного участка;
-региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования;
-схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства (электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения) федерального, регионального и местного значения;
-предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков.
Порядок получения органом местного самоуправления указанных технических условий установлен пунктами 5, 8 Правил №83 и предусматривает направление запроса органа местного самоуправления либо правообладателя земельного участка о предоставлении технических условий или информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
В соответствии с пунктом 4.1 СНиП 42-01-2002 «Газораспределительные системы», проектирование и строительство новых, реконструкцию и развитие действующих газораспределительных систем осуществляют в соответствии со схемами газоснабжения.
Согласно части 1 статьи 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГРК РФ) схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района.
Внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными частями 2 - 7 статьи 20 ГРК РФ.
В соответствии с пунктом 5 Правил №83 для получения технических условий, а также информации о плате за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения орган местного самоуправления в срок не позднее чем за 45 дней до даты принятия одного из указанных решений обращается в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение объектов капитального строительства.
Согласно пункту 16 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 №317, технические условия на присоединение к газораспределительной системе должны содержать следующие сведения:
а) место присоединения к газопроводу;
б) максимальный часовой расход и давление газа в присоединяемом газопроводе, а также пределы изменения этого давления;
в) требования по учету расхода газа;
г) иные условия подключения к газораспределительной системе, учитывающие конкретные особенности проектов и систем газоснабжения.
Таким образом, отсутствие в схеме газоснабжения г.Новочеркасска микрорайона садоводческого товарищества №110, влечет невозможность выдачи технических условий газоснабжения на данный момент.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2.1.1. Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 18.03.2003 №3, проекты систем газораспределения поселений и газопотребления производств должны быть разработаны с учетом требований правил безопасности, строительных норм и правил других нормативных документов.
Принятые проектные решения должны позволять обеспечить бесперебойное и безопасное газоснабжение и возможность оперативного отключения потребителей газа.
Разработка проектной документации на строительство газопроводов, как правило, должна осуществляться на основании утвержденных в установленном порядке схем газоснабжения поселений.
Проектная схема газораспределительной сети и конструкции газопровода должны обеспечивать безопасную и надежную эксплуатацию газопровода в пределах нормативного срока эксплуатации, транспортировку газа с заданными параметрами по давлению и расходу, а также не допускать образование конденсатных закупорок.
Генеральная схема газоснабжения г.Новочеркасска с перспективой застройки до 2010 года выполнена институтом «Ленгипроинжпроект» в 1992 году и утверждена постановлением Главы администрации г.Новочеркасска от 24.06.1993 №2068.
Схемой газоснабжения г.Новочеркасска с перспективой застройки до 2010 года газификация садоводческого товарищества №110, где расположена ул.Наклонная и соответственно садовый дом заявителя, не предусмотрена.
ОАО «Новочеркассгоргаз» неоднократно обращалось в Администрацию г.Новочеркасска с просьбой о необходимости корректировки существующей схемы газоснабжения города с внесением новых районов застройки.
На сегодняшний день схема газоснабжения города не откорректирована.
Кроме того, выдача технических условий не в соответствии с существующими схемами газоснабжения Ростовской области, районов, городских и сельских поселений Ростовской области, утвержденными и прошедшими экспертизу в установленном порядке, рассматривается как нарушение норм действующего законодательства МТУ Ростехнадзора по ЮФО.
Администрация Ростовской области в письме от 24.09.2007 года №13/842-15137 также указывала на предписание МТУ Ростехнадзора по ЮФО, которым предписывалось приостановить выдачу технических условий в связи с отсутствием разработанных и утвержденных в установленном порядке схем газоснабжения городских и сельских поселений Ростовской области.
Таким образом, ОАО «Новочерскасскгоргаз» считает свои действия законными и обоснованными.
В своих письменных пояснениях Нижне-Донское управление Ростехнадзора сообщило следующее:
В период с 4 по 24 июля 2007 года должностными лицами МТУ Ростехнадзора по ЮФО было проведено оперативное обследование ОАО «Ростовоблгаз» на предмет соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации газовых сетей и взрывоопасных производственных объектов, по результатам которого выдано предписание от 24.06.2007 №47.
В ходе обследования было установлено, что ОАО «Ростовоблгаз» в нарушение Правил №83 технические условия выдаются не в соответствии со схемами газоснабжения Ростовской области.
В соответствии с пунктом 7 Правил №83 организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в которую должен быть направлен запрос о получении технических условий, определяется органом местного самоуправления на основании схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства в области электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения федерального, регионального и местного значения, а также с учетом инвестиционных программ указанной организации, утверждаемых представительным органом местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а для сетей газоснабжения - на основании программ газификации, утверждаемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 32 Методических указаний о порядке осуществления надзора за соблюдением требований промышленной безопасности на объектах газораспределения и газопотребления, утвержденных приказом Ростехнадзора от 03.11.2006 №971, в процессе осуществления надзора за соблюдением газораспределительными организациями требований промышленной безопасности при эксплуатации систем газораспределения необходимо проверить, в том числе, порядок выдачи технических условий и согласования проектов на строительство объектов газораспределения и газопотребления.
Таким образом, при проведении проверки ОАО «Ростовоблгаз» указанное предписание было выдано в пределах компетенции должностных лиц МТУ Ростехнадзора по ЮФО.
На момент выдачи предписания ОАО «Ростовоблгаз» и ОАО «Новочеркасскгоргаз» являлись самостоятельными и независимыми друг от друга юридическими лицами, а использование объектов газового хозяйства, принадлежащих ОАО «Новочеркасскгоргаз», осуществлялось ОАО «Ростовоблгаз» исключительно в целях осуществления коммерческой деятельности по транспортировке газа на основании договора аренды от 27.09.2005 №01/206/281/05. При этом, в соответствии с пунктом 4.1.3. указанного договора, ОАО «Новочеркасскгоргаз» самостоятельно осуществляло необходимый комплекс работ по технической эксплуатации принадлежащего ему имущества.
Таким образом, выданное ОАО «Ростовоблгаз» предписание касалось исключительно сетей, находящихся на балансе ОАО «Ростовоблгаз», эксплуатация которых осуществлялась им самостоятельно. Предписание является локальным актом, вынесенным в отношении конкретного юридического лица, не относится к деятельности других юридических лиц, и соответственно, не возлагает на ОАО «Новочеркасскгоргаз» обязанности или ограничения по выдаче технических условий на подключение к собственным сетям.
Согласно пункту 9 Правил №83, в целях проверки обоснованности отказа в выдаче технических условий правообладатель земельного участка вправе обратиться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по технологическому надзору за соответствующим заключением.
Учитывая, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», таким органом является Ростехнадзор, осуществляющий свою деятельность через территориальные органы, Нижнее-Донское управление Ростехнадзора обладает полномочиями на выдачу заключения об обосновании отказа в технологическом присоединении к сетям газораспределения.
Таким образом, лицо, которому отказали в выдаче технических условий, имело возможность обратиться в Нижне-Донское управление Ростехнадзора за получением соответствующего заключения.
Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, Комиссия пришла к следующим выводам:
Пунктом 5 статьи 5 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.
Из содержания статьи 3 и пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» следует, что субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Услуги по транспортировке газа по трубопроводам отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий.
В соответствии с пунктом 1 статьи 5 ФЗ «О защите конкуренции» доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):
1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;
2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.
Вместе с тем при рассмотрении споров о нарушениях, совершенных лицом, не включенным в реестр хозяйствующих субъектов, не может быть отказано в признании его занимающим доминирующее положение на рынке лишь в связи с тем, что такое лицо в данный реестр не включено.
Доля лица на рынке определенного товара, а на ее основе и факт занятия им доминирующего положения могут быть установлены также на основании иных документов.
Кроме того, процесс транспортировки газа неразрывно связан с процессом технологического присоединения к газораспределительной сети. Данная позиция отражена в постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.02.2010 по делу №А53-9736/2009, Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.09.2009 №6057/09.
Следовательно, технологическое присоединение не образует отдельного вида экономической деятельности, является нераздельной частью рынка транспортировки газа, в связи с чем не составляет самостоятельного товарного рынка.
Таким образом, ОАО «Новочеркасскгоргаз» занимает доминирующее положение на соответствующем товарном рынке.
Соответственно на деятельность ОАО «Новочеркасскгоргаз» распространяются ограничения, установленные статьей 10 ФЗ «О защите конкуренции», которая, помимо прочего, запрещает осуществлять ему действия, способные ущемить или ущемляющие интересы других лиц.
Пунктом 6 Правил №83 установлено, что в случае если правообладатель земельного участка намерен осуществить подключение построенного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и если технические условия для его подключения отсутствовали либо истек срок их действия, а также если истек срок действия технических условий, выданных органом местного самоуправления в составе документов о предоставлении земельного участка, правообладатель в целях определения необходимой ему подключаемой нагрузки обращается в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение реконструированного (построенного) объекта капитального строительства, для получения технических условий.
Комиссией установлено, что согласно заявке на технологическое присоединение объекта капитального строительства к сетям газопровода, проходящего по ул.Наклонная, поступившей в ОАО «Новочеркасскгоргаз» 05.11.2009 года, <...> намеревалась осуществить технологическое присоединение объекта капитального строительства (жилого дома), расположенного по адресу: г.Новочеркасск, садоводческое товарищество №110, ул.Наклонная, участок №38 к газораспределительным сетям.
Согласно пункту 15 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 года №317 (далее – Правила №317), технические условия на присоединение к газораспределительной системе выдаются газораспределительной организацией.
В соответствии с подпунктом б пункта 1 Правил №317 под газораспределительной организацией понимается специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Газораспределительной организацией может быть организация - собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию.
Как следует из материалов дела, ОАО «Новочеркасскгоргаз» является газораспределительной организацией, расположенной в г.Новочеркасске, и оказывает услуги, связанные с подачей газа.
Пункт 11 Порядка поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 года №549 (далее – Правила №549), газоснабжающая организация в срок, не превышающий 1 месяца со дня регистрации оферты, осуществляет проверку наличия технической возможности подачи газа заявителю, а также комплектности и правильности оформления представленных документов и достоверности содержащихся в них сведений.
Техническая возможность признается наличествующей, если на территории муниципального образования, где расположено помещение (жилой дом), газоснабжение которого необходимо обеспечить, имеется газораспределительная сеть, мощность которой позволяет газоснабжающей организации обеспечить подачу газа во исполнение всех заключенных ею договоров и к которой подключен газопровод, входящий в состав внутридомового газового оборудования заявителя.
ОАО «Новочеркасскгоргаз» письмом от 26.11.2008 (исх.№1117) сообщило, что техническая возможность на подключение <...> к существующему газопроводу по ул.Наклонная имеется.
Однако, письмом от 02.12.2009 (исх.№1327) ОАО «Новочеркасскгоргаз» сообщило, что газификация жилого дома <...> возможна после разработки схемы газоснабжения данного района, и ввиду препятствий, создаваемых МТУ Ростехнадзора по ЮФО, выдать технические условия не имеет возможности.
Пункт 7 Правил №83 предусматривает, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в которую должен быть направлен запрос о получении технических условий, определяется органом местного самоуправления на основании схем существующего и планируемого размещения объектов капитального строительства в области электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения федерального, регионального и местного значения, а также с учетом инвестиционных программ указанной организации, утверждаемых представительным органом местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а для сетей газоснабжения - на основании программ газификации, утверждаемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения с последующей передачей создаваемых сетей инженерно-технического обеспечения в государственную или муниципальную собственность либо при подключении к существующим сетям инженерно-технического обеспечения и выполнении указанной организацией за счет средств правообладателя земельного участка работ, необходимых для подключения к сетям инженерно-технического обеспечения в точке подключения на границе существующих сетей.
Таким образом, Правила №83 не определяют зависимость между выдачей технических условий и наличием схем газоснабжения.
Частью 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что действия ОАО «Новочеркасскгоргаз», выразившиеся в отказе выдачи <...> технических условий к газораспределительным сетям, в связи с исполнением предписания от 24.06.2007 года №47 МТУ Ростехнадзора по ЮФО, ущемляют интересы <...>, и нарушают положения части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции».
Для полной, всесторонней и объективной оценки действий Нижне-Донского управления Ростехнадзора на предмет соответствия антимонопольному законодательству, на основании статьи 47.1 ФЗ «О защите конкуренции», дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении Нижне-Донского управления Ростехнадзора целесообразно выделить из настоящего дела в отдельное производство.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1-2 статьи 47.1, частью 1 статьи 49 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать ОАО «Новочеркасскгоргаз» нарушившим часть 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать ОАО «Новочеркасскгоргаз» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
3.Выделить в отдельное производство дело по признакам нарушения статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» Нижне-Донским управлением Ростехнадзора.
Председатель Комиссии
Е.Г.Молчанов
Члены Комиссии:
К.А.Коренченко,
О.Г.Зиновьев,
В.Л.Частников,
Н.А.Коробейников
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнять решение антимонопольного органа.
Приложения
2010-03-02 Приложение к Решению от 02 марта 2010 года № Б/Н Предписание