Решение Ростовского УФАС России от 18.02.2011 г № Б/Н
В отношении Мэра гор. Ростова-на-Дону
Резолютивная часть решения оглашена «17» февраля 2011г.
В полном объеме решение изготовлено «18» февраля 2011г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: Коренченко К.А. – зам. руководителя - начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии:
Частников В.Л. - заместитель начальника отдела контроля органов власти;
Кочарян – старший специалист 3-го разряда отдела контроля органов власти;
Рабаев В.Р. – специалист –эксперт отдела контроля за соблюдением антимонопольного законодательства
рассмотрев дело № 1382/04 по признакам нарушения Мэром гор. Ростова-на-Дону(344007, гор. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 47) ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»), в присутствии:
- представителя Мэра гор. Ростова-на-Дону: <...>.
Установила:
В Ростовское УФАС России 02.12.2010г. (вх. № 16266) поступило поручение Прокуратуры Ростовской области с приложением материалов проверки деятельности Администрации гор. Ростова-на-Дону при организации пассажирских перевозок, с целью установления признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Из материалов проверки следует, что 17.06.2005 г. Мэром гор. Ростова-на-Дону принято распоряжение № 121 «О формировании заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах гор. Ростова-на-Дону» (далее по тексту – Распоряжение № 121).
П. 1 Распоряжения № 121 сформирован заказ на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах г. Ростова-на-Дону согласно Приложениям №№ 1, 2, 3 к Распоряжению № 121.
Приложением № 1 к Распоряжению № 121 определен перечень маршрутов, обслуживаемых автобусами муниципальных унитарных предприятий.
Приложением № 2 к Распоряжению № 121 определен перечень маршрутов, обслуживаемых автобусами пассажирского транспорта немуниципальной формы собственности.
Таким образом, маршрутная сеть г. Ростова-на-Дону распределена между хозяйствующими субъектами по принципу их принадлежности к той или иной форме собственности.
В соответствии с п. 2.2.1 Распоряжения № 121 МУ «Городское управление транспорта» поручено при заключении договоров на осуществление пассажирских перевозок предусмотреть условие о том, что в случае не обеспечения перевозчиком в рамках договора, соответствующих маршрутов, данные маршруты в установленном порядке передаются одному из предприятий – победителей конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах города либо муниципальному предприятию решением заказчика.
Таким образом, названный пункт предусматривает возможность передачи маршрутов в обслуживание хозяйствующим субъектам без проведения публичных процедур.
Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения настоящего дела.
В ответ на определение о возбуждении дела ответчик представил пояснения МУ «Департамент транспорта» по существу поставленных перед ним вопросов. Согласно данным пояснениям: организация транспортного обслуживания населения относится к компетенции органов местного самоуправления; обязательность проведения публичных процедур при передаче маршрутов действующим законодательством не предусмотрена; оспариваемое распоряжение было издано до принятия ФЗ «О защите конкуренции». Также в пояснениях указано, что маршруты, указанные в Приложении № 1 к Распоряжению № 121 были переданы без проведения торгов в обслуживание МУП «МТК «Ростовпассажиртранс»; впоследствии часть данных маршрутов была передана на основании п. 2.2.1 Распоряжения № 121 без проведения торгов в обслуживание предприятиям немуниципальной формы собственности. В отзыве ответчик заявил ходатайство о привлечении к рассмотрению дела МУ «Департамент транспорта» и о приостановлении рассмотрения дела в связи с тем, что на рассмотрении Арбитражного суда Ростовской области находится дело № А53-21860/2010, принятое к производству, в т.ч., по основаниям, изложенным в определении о назначении настоящего дела.
16.02.2011 г. выступивший на заседании Комиссии представитель ответчика поддержал заявленные ходатайства, а также указал, что представленные в материалы дела пояснения МУ «Департамент транспорта» следует рассматривать как пояснения самого ответчика по существу рассматриваемого дела. Также представитель ответчика пояснил, что Распоряжение № 121 до настоящего времени не отменено.
Комиссия, рассмотрев ходатайства ответчика, считает их подлежащими отклонению, т.к. согласно ч.ч. 1, 3 ст. 47 ФЗ «О защите конкуренции» отложение и приостановление рассмотрения дела является правом, но не обязанностью Комиссии, при этом позиция МУ «Департамента транспорта» по рассматриваемому делу выражена в его пояснениях, имеющихся в материалах дела, а предметом рассмотрения дела № А53-21860/2010 является бездействие Администрации г. Ростова-на-Дону, выраженное в не проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок в г. Ростове-на-Дону, но не Распоряжение № 121.
16.02.2011 г. Комиссией на основании ст. 46 ФЗ «О защите конкуренции» объявлен перерыв в заседании Комиссии до 17.02.2011 г. в 14 час. 30 мин.
17.02.2011 г. выступивший на заседании Комиссии представитель ответчика поддержал доводы, изложенные ранее.
Комиссия, изучив материалы дела, выслушав представителя ответчика, приходит к следующим выводам.
В соответствии с ч. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно ч. 1 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Согласно ч. 4 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам.
Согласно ч. 1 ст. 48 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
При этом:
Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ, ГК РФ и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов.
В силу ч. 1 ст. 1 ФЗ «О защите конкуренции» настоящий закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждение и пресечение случаев недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
В силу ч. 2 ст. 1 ФЗ «О защите конкуренции» целями настоящего закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, в силу вышеуказанных норм закона, органы местного самоуправления, осуществляя полномочия по организации транспортного обслуживания населения, обязаны создать равные условия доступа к обслуживанию муниципальных маршрутов для всех перевозчиков (в т.ч. вне зависимости от их организационно-правовой формы), и обеспечить возможность для их соперничества при распределении маршрутной сети.
В тоже время, установление Распоряжением № 121 перечня маршрутов, обслуживаемых муниципальными транспортными предприятиями (предприятиями немуниципальной формы собственности), ограничивает доступ к обслуживанию данных маршрутов для предприятий немуниципальной формы собственности (муниципальных транспортных предприятий). Также, предусмотренная Распоряжением № 121 возможность передачи маршрутов одному из победителей ранее проведенного конкурса или муниципальному предприятию без проведения публичных процедур необоснованно ограничивает число возможных претендентов на данные маршруты и возможность получить их в обслуживание на заранее известных и равных для всех условиях.
Как следует из материалов дела, МУ «Департамент транспорта» на основании п. 2.2.1 Распоряжения № 121 передавал в течение 2005 г. – 2010 г. без проведения публичных процедур маршруты, указанные в Приложении № 1 к Распоряжению № 121, в обслуживание перевозчиков немуниципальной формы собственности. При этом согласно данному пункту Распоряжения № 121 допуск предприятий частной формы собственности к обслуживанию маршрутов, закрепленных за муниципальным предприятием, производился по причине не обеспечения данным предприятием передаваемых маршрутов.
В силу ч. 1 ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов, договор заключается с лицом, выигравшим торги.
При этом конкурс на право осуществления пассажирских перевозок, по своей юридической природе, направлен на стимулирование добросовестной конкуренции, расширение равных возможностей для участия физических и юридических лиц в данной сфере деятельности (определение Верховного Суда РФ от 13.08.2008 г. № 67-Г08-8). Передача же маршрута транспортному предприятию без проведения конкурса создает для него преимущественное положение, исключающее какую-либо возможность конкуренции иных перевозчиков, и ограничивает для них свободный доступ на равных условиях к осуществлению перевозок (определения Верховного Суда РФ: от 24.11.2010 № 78-Г10-25; от 16.12.2009 № 78-Г09-40).
Кроме того, на момент издания Распоряжения № 121 действовало Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.02.2004 г. № 285 «Об утверждении «Программы развития пассажирского транспорта общего пользования в городе Ростове-на-Дону на 2004-2006 годы», которым было предусмотрено, что муниципальные маршруты передаются на обслуживание перевозчикам на конкурсной основе. Аналогичные положения содержались в решении Ростовской-на-Дону городской Думы от 14.12.2006 г. № 215 «О принятии «Программы развития городского пассажирского транспорта и транспортной инфраструктуры в городе Ростове-на-Дону на 2007-2010 годы» и содержатся в Постановлении Администрации г. Ростова-на-Дону от 30.07.2009 г. № 555 «Об утверждении долгосрочной городской целевой программы развития городского пассажирского транспорта и транспортной инфраструктуры в городе Ростове-на-Дону на 2007-2010 годы в новой редакции».
Как следует из материалов дела, оспариваемое распоряжение было принято 17.06.2005 г., до вступления в силу ФЗ «О защите конкуренции». Вместе с тем, на момент его принятия действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст. 7 которого содержала запрет, аналогичный установленному в ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», а именно: на принятие органами местного самоуправления актов, совершения ими действий (бездействий), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.
Таким образом, в действиях Мэра г. Ростова-на-Дону, выразившихся во включении в Распоряжение № 121 положений, разделяющих заказ на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г.Ростове-на-Дону на маршруты, обслуживаемые муниципальными унитарными предприятиями и маршруты, обслуживаемые автобусами пассажирского транспорта немуниципальной формы собственности; положений, предусматривающих возможность передачи маршрутов без проведения публичных процедур (конкурса); а также в допущенном впоследствии бездействии, выраженном в не исключении данных положений из Распоряжения № 121 – содержится нарушение ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
Руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1 - 4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать Мэра гор. Ростова-на-Дону нарушившим ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать Мэру гор. Ростова-на-Дону предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно, исключить из Распоряжения № 121 положения:
- разделяющих заказ на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Ростове-на-Дону на маршруты, обслуживаемые муниципальными унитарными предприятиями и маршруты, обслуживаемые автобусами пассажирского транспорта немуниципальной формы собственности;
- предусматривающих возможность передачи маршрутов без проведения публичных процедур (конкурса).
Председатель Комиссии:
К.А. Коренченко
Члены Комиссии:
В.Л. Частников,
О.С. Кочарян,
В.Р. Рабаев
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание: за невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2011-02-18 Приложение к Решению от 18 февраля 2011 года № Б/Н Предписание