Решение Ростовского УФАС России от 15.06.2011 г № Б/Н
В отношении Администрации г. Новочеркасска
Комиссия Ростовского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
Председатель Комиссии: Коренченко К.А. - заместитель руководителя управления – начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии: Частников В.Л. - заместитель начальника отдела контроля органов власти;
Шолохова В.Е. – главный специалист–эксперт отдела контроля органов власти;
Ратникова О.С. – специалист-эксперт отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 590/04 от 13.05.2011 г. по признакам нарушения Администрацией г. Новочеркасска Ростовской области (346400, Ростовская обл., г. Новочеркасск, пр. Платовский, д. 59-б; далее – Администрация) ч.ч. 1, 2 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»)
Установила:
12.04.2011 г. в Ростовское УФАС России поступило заявление ООО «Курьер» на неправомерные действия Администрации г. Новочеркасска, выразившиеся во включении в конкурсную документацию к «Открытому конкурсу на право осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Новочеркасска» (далее – конкурс) положений, нарушающих требования антимонопольного законодательства.
13.05.2011 г. Ростовским УФАС России возбуждено дело № 590/04 в отношении Администрации г. Новочеркасска по признакам нарушения ч.ч. 1, 2 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции».
Администрация г. Новочеркасска с доводами заявителя не согласилась, представила отзыв в материалы дела. Привлеченное к участию в деле ООО «НТК «Курьер» поддержало доводы заявителя. Привлеченные к участию в деле ОАО «НПОПАТ» и ООО «Янтарь 1» пояснили, что положения конкурсной документации не нарушают их прав и законных интересов.
Комиссия, изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, приходит к следующим выводам:
В силу ст. 1 ФЗ «О защите конкуренции» предметом настоящего закона является, в т.ч. предупреждение и пресечение случаев недопущения, ограничения, устранения конкуренции со стороны органов местного самоуправления; целью - обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В силу ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В силу ч.ч. 1, 2 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов, если организаторами (заказчиками) торгов являются органы местного самоуправления, запрещаются действия, которые приводят (могут) привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в т.ч. запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
Как следует из материалов дела, 01.04.2011 г. Администрацией г. Новочеркасска издано постановление № 500 «О проведении открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Новочеркасска». Этим постановлением Администрации г. Новочеркасска поручено выступить организатором конкурса (п. 1); утверждена конкурсная документация к конкурсу (п. 2.2).
Извещение о проведении конкурса опубликовано в газете «Новочеркасские ведомости. Официальный выпуск» (№16 (203) апрель 2011 г.). В соответствии с протоколом вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе от 05.05.2011 г. конкурсные предложения подали ООО «Курьер», ООО «НТК «Курьер»», ОАО «НПОПАТ» и ООО «Янтарь 1». В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие от 19.05.2011 г. ООО «НТК «Курьер»», ОАО «НПОПАТ», ООО «Янтарь 1» признаны участниками конкурса, ООО «Курьер» отказано в допуске в конкурсе по той причине, что 29 автобусов (из 56 заявленных) принадлежат ему на праве субаренды. В соответствии с протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 27.05.2011 г. победителями конкурса признаны ОАО «НПОПАТ» (лоты №№ 1, 2, 3) и ООО «Янтарь 1» (лот № 4). Выступивший на заседании Комиссии представитель Администрации г. Новочеркасска пояснил, что на момент рассмотрения настоящего дела договоры на транспортное обслуживание с победителями конкурса не заключены.
Согласно п. 2.1.2 конкурсной документации перевозчики, подавшие заявку на участие в конкурсе, не должны иметь организационно-правовую или финансовую зависимость друг от друга, выраженную в форме актов учредительства, финансового участия, холдинга.
Согласно п. 2.4.1 конкурсной документации перевозчик должен подтвердить возможность обеспечения необходимым количеством автобусов для осуществления перевозок пассажиров по конкретным лотам, представив документы о правах собственности, аренды, хозяйственного ведения, безвозмездного пользования, лизинга или с использованием других финансовых схем приобретения автобусов (субаренда автобусов не допускается), об ином законном основании владения автобусами.
Приложением № 10 (таблицы №№ 1, 2, 3, 4) к конкурсной документации определен предмет конкурса, состоящий из 4-х лотов. Каждый лот включает ряд маршрутов и содержит требования к количеству, вместимости, типу обслуживаемых их автобусов:
- лот № 1 автобусы большой вместимости (30 единиц) и средней вместимости (3 единицы);
- лот № 2 автобусы большой вместимости (13 единиц) и средней вместимости (11 единиц);
- лот № 3 – автобусы малой вместимости (36 единиц);
- лот № 4 – автобусы малой вместимости (29 единиц).
При этом общая вместимость автобусов большой вместимости не должна быть менее 70 человек, автобусов средней вместимости – не менее 40 человек, автобусов малой вместимости (раздел I конкурсной документации) - не более 22 человек.
Таким образом, условия конкурсной документации ограничивают доступ к участию в конкурсе для лиц:
- имеющих организационно-правовую или финансовую зависимость друг от друга;
- эксплуатирующих автобусы на праве субаренды;
- эксплуатирующих автобусы вместимостью от 22 до 40 человек.
В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
В соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Статья 5 указанного закона предусматривает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, к числу которых в частности относится: регулирование деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве; организация дорожного движения; осуществление государственного надзора (контроля) за выполнением обязательных норм и правил в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В тоже время, в силу ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав; гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
Таким образом, органы местного самоуправления могут контролировать и ограничивать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки. Однако введение таких ограничений должно быть основано на законе, иметь должное обоснование, осуществляться в целях обеспечения безопасности дорожного движения и наиболее полного удовлетворения потребностей населения в транспортных услугах.
1.Введение ограничений на допуск к участию в конкурсе лиц, имеющих организационно-правовую или финансовую зависимость, по мнению ответчика, направлено на недопущение нарушений антимонопольного законодательства, монополизацию рынка автобусных перевозок, минимизацию рисков, связанных с возможным навязыванием невыгодных условий при заключении договора на обслуживание городских маршрутов, отказа либо уклонения от его заключения, согласования действий по прекращению обслуживания маршрутов.
Однако действующее законодательство, в т.ч. антимонопольное, не запрещает лицам, имеющим организационно-правовую или финансовую зависимость, осуществлять деятельность на одном товарном рынке, равно как и не запрещает лицу занимать доминирующее положение на нем. Наличие такой зависимости, само по себе, не может приводить к указанным ответчиком последствиям. Данный довод носит произвольный характер и не соответствует положениям ст. 10 ГК РФ, которая исходит из презумпции разумности и добросовестности участников гражданских правоотношений.
2.Введение ограничений на допуск к участию в конкурсе лиц, эксплуатирующих автобусы на праве субаренды, по мнению ответчика, направлено на недопущение ситуаций, когда обеспечение бесперебойного транспортного обслуживания населения города ставится в зависимость от взаимоотношений между третьими лицами и победителем конкурса.
Однако в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» перевозки пассажиров автомобильным транспортом (оборудованным для перевозок более восьми человек) подлежат лицензированию. Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 г. № 637. Согласно данному положению к числу лицензионных требований при осуществлении перевозок пассажиров отнесено наличие у лицензиата на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрено право хозяйствующих субъектов оказывать услуги по перевозке пассажиров с использованием транспортных средств, принадлежащих им, в т.ч. на праве субаренды.
Кроме того Комиссия находит доводы ответчика неубедительными в силу того, что устанавливая запрет на субаренду, условия конкурсной документации допускают любые иные формы владения транспортными средствами с участием третьих лиц (аренда, безвозмездное пользование и т.д.).
3.Введение ограничений на допуск к участию в конкурсе лиц, эксплуатирующих автобусы вместимостью от 22 до 40 чел., ответчик обосновывает результатами проведенного исследования пассажиропотока.
В тоже время ответчик не представил в материалы дела результаты обследования пассажиропотока, в связи с чем, данные доводы не нашли документального подтверждения.
При этом ранее Ростовским УФАС России было рассмотрено дело № 653 о нарушении Администрацией г. Новочеркасска ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции». В рамках данного дела было установлено, что в июне 2010 г. ООО «Курьер» стало производить постепенную замену подвижного состава на обслуживаемых маршрутах г. Новочеркасска (маршруты, включенные в лоты №№ 3, 4) с автобусов марки «Газель» (вместимостью до 22) на автобусы марки «Hyundai» (вместимостью от 22 до 40). Решением Комиссии Ростовского УФАС России по делу № 653 действия Администрации г. Новочеркасска по препятствованию ООО «Курьер» в проведении такой замены признаны нарушающими требования антимонопольного законодательства. Правомерность выводов Ростовского УФАС России подтверждена решением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 06.10.2010 г. по делу № 12-501/2010.
Таким образом, в действиях Администрации г. Новочеркасска, выразившихся во включении в конкурсную документацию положений, ограничивающих допуск к участию в конкурсе для лиц:
- имеющих организационно-правовую или финансовую зависимость друг от друга;
- эксплуатирующих автобусы на праве субаренды;
- эксплуатирующих автобусы вместимостью от 22 до 40 человек, содержится нарушение ч.ч. 1, 2 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции».
Иные доводы заявителя отклоняются в т.ч. ввиду следующего:
В соответствии с разделом I конкурсной документации автобус малой вместимости – транспортное средство класса «В», сконструированное и оборудованное для перевозки сидящих пассажиров, вместимостью не более 22 человек. В соответствии с приложением № 2.2 к конкурсной документации допускается использование автобусов малой вместимости класса «А» при условии перевозки пассажиров только по местам сидения. В тоже время в соответствии с ГОСТ Р 41-52-2005 (на который имеется ссылка в конкурсной документации применительно к автобусам малой вместимости) автобусы малой вместимости класса «А» - транспортные средства, конструкцией которых предусмотрена возможность перевозки стоящих пассажиров. В силу ст. 24 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» пассажиру может быть отказано в продаже билета лишь в случае невозможности предоставления места вследствие превышения вместимости, предусмотренной конструкцией транспортного средства. Таким образом, названные положения неправомерно ограничивают пассажиров самостоятельно решать вопрос о том, воспользоваться ли транспортной услугой без предоставления места для сиденья в случае, если конструкцией автобуса предусмотрена возможность перевозки стоящих пассажиров. Вместе с тем, само по себе включение данного условия в конкурсную документацию не ограничивает доступ к участию в торгах для лиц, эксплуатирующих автобусы малой вместимости класса «А». В силу ст. 445 ГК РФ перевозчик не лишен права передать в суд разногласия, возникшие при заключении с ответчиком договора на транспортное обслуживание, в т.ч. в части исключения из него данного положения.
В соответствии с Приложением № 10 к конкурсной документации каждый из лотов, выставленных на конкурс, включает в себя ряд маршрутов. Согласно объяснениям ответчика указанное объединение произведено, т.к. ряд маршрутов являются убыточными, в связи с чем, они были объединены в один лот с рентабельными маршрутами. Проведение в 2008 г. конкурса, в котором лоту соответствовал один маршрут, привел к тому, что данные маршруты (убыточные) оказались не разыгранными. Проблема обслуживания этих маршрутов до конца не снята до настоящего времени. Учитывая доводы ответчика и то, что им в материалы дела представлены подтверждающие документы (расчет финансового результата обслуживания маршрутов), Комиссия не усматривает в данных действиях ответчика признаков нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с п. 10.4.5 конкурсной документации начисление баллов по критерию «Состояние безопасности дорожного движения» производится по формуле: 1ДТП (ПДД)/ общее списочное количество ТС)X50. По мнению заявителя, данная формула некорректна, т.к. позволяет начислить большее количество баллов лицу, допустившему большее количество ДТП (ПДД). В тоже время, как следует из материалов дела, начисление баллов по данному критерию производиться как разница между максимально возможным количеством баллов по данному критерию и величиной, рассчитанной по вышеуказанной формуле, что позволяет объективно оценить каждого участника конкурса по данному критерию.
По мнению заявителя, оценка участников конкурса по критериям «наличие площадей для хранения 100% подвижного состава», «количество дверей по правому борту» противоречит понятию конкуренция. В тоже время данные критерии, равно как и порядок начисления баллов по данным критериям, являются едиными для всех участников конкурса, в связи с чем, не могут создавать преимущественных (дискриминационных) условий участия в конкурсе для отдельных из них. Кроме того, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе самостоятельно определять конкретные критерии оценки и количество начисляемых по ним баллов, что вытекает из их полномочий по самостоятельному решению вопросов местного значения, в т.ч. в части организации транспортного обслуживания населения и обеспечения безопасности дорожного движения. Включение данных критериев направлено на выявление перевозчиков, обеспечивающих лучшие и наиболее безопасные условия перевозок пассажиров.
Руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч. 1 – 4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия,
Решила:
1.Признать Администрацию г. Новочеркасска нарушившей ч.ч. 1, 2 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать Администрации г. Новочеркасска предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно:
2.1 Отменить протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе от 05.05.2011 г., протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 19.05.2011 г., протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 27.05.2011 г.;
2.2 Исключить из конкурсной документации к конкурсу положения, ограничивающие допуск к участию в конкурсе для лиц:
- имеющих организационно-правовую или финансовую зависимость друг от друга;
- эксплуатирующих автобусы на праве субаренды.
2.3 В пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством РФ, и исходя из обоснованной потребности населения г. Новочеркасска в транспортных услугах, внести изменения в Приложение № 10 к конкурсной документации (Техническое задание), которыми предусмотреть возможность обслуживания пассажирских маршрутов г. Новочеркасска автобусами вместимостью от 22 до 40 человек.
2.4 Провести конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Новочеркасска с учетом вышеуказанных изменений, внесенных в конкурсную документацию.
Председатель Комиссии:
К.А. Коренченко
Члены Комиссии:
В.Л. Частников,
В.Е. Шолохова,
О.С. Ратникова
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание: за невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2011-06-15 Приложение к Решению от 15 июня 2011 года № Б/Н Предписание